一、制定背景

2018年12月，国务院办公厅印发了《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号），2019年11月，省政府办公厅印发了《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见》（川办发〔2019〕63号）。为贯彻落实中、省文件精神，全面推行行政规范性文件合法性审核机制，健全完善我市规范性文件合法性审核制度，根据市政府领导安排，市司法局起草了《全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施方案》（以下简称《实施方案》）。

二、制定过程

市司法局成立文件起草小组，认真学习中、省文件精神，收集外省和我省其他市（州）先进经验做法，赴各区（市、县）司法局开展专题调研，详细了解目前行政规范性文件合法性审核工作的现状、存在的问题短板和对此项工作的意见建议。在充分调研和学习外地先进经验的基础上，市司法局起草了《实施方案》初稿。书面征求了社会公众、市级相关部门和各区（市、县）司法局意见，根据修改建议进一步修改完善后，形成了《实施方案》。

三、主要内容

《实施方案》共分为3部分。第一部分为总体要求，明确规范性文件合法性审核应当坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，认真落实省委、市委决策部署，按照依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设的要求，全面推行规范性文件合法性审核机制，维护国家法制统一、尊严、权威，加快法治乐山建设，为我市经济社会高质量发展提供制度保障。

第二部分为重点任务，从审核范围、审核主体、审核程序和时限、审核职责、审核机制、审核责任6个方面提出了具体工作措施。一是明确审核范围。凡涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的规范性文件，均要纳入审核范围，确保规范性文件认定精准，应审必审。二是确定审核主体。以县级以上人民政府或其办公机构名义印发的规范性文件，或者由所属政府部门起草、报请本级政府批准后以部门名义印发的规范性文件，由同级人民政府司法行政部门进行合法性审核。上述规范性文件在报请人民政府批准前，应先由起草单位审核机构（无审核机构的应由起草单位法律顾问或委托专职律师）进行合法性审核并出具书面审核意见。政府部门制定的规范性文件，由本部门审核机构进行合法性审核；部门联合制定规范性文件的，由牵头部门的审核机构进行合法性审核。县（市、区）人民政府部门、乡镇人民政府及街道办事处制定的规范性文件，可以由本单位指定的审核机构或者审核人员进行审核，也可以统一由县（市、区）司法行政部门进行审核，具体由各县（市、区）人民政府确定。三是规范审核程序和时限。以县级以上人民政府或其办公机构名义印发的规范性文件，起草单位应当依据《四川省行政规范性文件管理办法》的规定，向本级人民政府办公机构报送审核材料，其中：制定涉企规范性文件时，如对企业切身利益或权利义务有重大影响的，应提交征求有代表性的企业和行业协会商会以及律师协会意见的相关材料；制定市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的规范性文件时，应提交公平竞争审查结论；制定重大行政决策的规范性文件时，应提交风险评估报告；制定专业性、技术性较强的规范性文件时，应提交相关领域专家论证意见。制定机关办公机构对符合要求的，转送审核机构进行审核；对没有必要制定的，退回起草单位；对材料不完备或不规范的，退回起草单位或要求起草单位在规定时间内补充材料、说明情况后转送审核机构进行合法性审核。除为了预防、应对和处置突发事件，或者执行上级机关的紧急命令和决定需要立即制定施行的规范性文件外，合法性审核时间一般为5至15个工作日（需提交政府常务会议讨论的，应在常务会议召开前3个工作日送审核机构审查），审核时限从审核机构接到全部审核材料之日起计算。四是突出审核重点。严格审核以下内容：制定主体是否合法，是否符合制定机关法定权限，内容是否符合宪法、法律、法规、规章和国家政策规定，是否违法设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项，是否存在没有法律法规依据作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的情形，是否存在没有法律、法规依据作出增加本单位权力或者减少本单位法定职责的情形，是否违反规范性文件制定程序，是否增加办理行政许可事项的条件，是否按规定进行公平竞争审查，是否规定出具循环证明、重复证明、无谓证明等，是否明确施行时间及有效期等。五是健全工作机制。审核机构要提高审核质量和效率，可根据实际工作需要，广泛征求相关领域意见建议，充分发挥法律顾问、公职律师和有关专家的作用。六是压实审核责任。起草单位未严格履行审核职责或在提请审核过程中失职、缺位导致规范性文件违法，造成严重后果的，依纪依法追究有关人员的责任。审核机构未严格履行审核职责导致规范性文件违法，造成严重后果的，依纪依法追究有关责任人员的责任；未经合法性审核或不采纳合法性审核意见导致规范性文件违法，造成严重后果的，依纪依法追究有关责任人员的责任。

第三部分为强化组织保障，从加强组织领导、注重能力建设、强化指导监督3个方面提出了保障措施，确保《实施方案》落实到位。一是明确各级人民政府对所属部门、上级人民政府对下级人民政府规范性文件合法性审核工作要加强指导和监督，将合法性审核工作纳入法治政府建设考评指标体系。二是各地各部门要配齐配强审核工作力量，特别是县（市、区）司法行政部门要设立专门机构或者明确相关科室具体负责合法性审核工作，可以以购买法律服务方式充实合法性审查力量，确保与审核工作任务相适应。三是重大招商引资协议、投融资协议和行政决策事项的合法性审查可以参照本方案有关规定执行。